Daha önce “iptal kararları uygulamazsa.." isimli yazımızda, idare tarafından hukuka aykırı olarak tesis edilen işlemlerin idari yargıda iptal davasına konu edilebileceğini belirtmiş ve iptal kararı verilmesi halinde, idarenin 30 gün içerisinde bu kararların gereğini yerine getirmesi gerektiğine ilişkin bilgilere yer vermiştik.
Bu yazıda ise, iptal davasına konu olabilecek işlemleri, başka deyişle, idarenin hukuka aykırı olduğu değerlendirilen ne tür işlemlerine karşı iptal davası açılabileceğine ilişkin hususları açıklamaya çalışacağız.
İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2. maddesi uyarınca iptal davaları, “idari işlemlerin” amaç, konu, yetki, sebep ve şekil unsurlarından birinin hukuka aykırılığı sebebiyle iptal edilmeleri için açılırlar. Fakat idarenin her işlemi iptal davasının konusunu oluşturmaz. Bu işlemin, öncelikle icrai olması gerekir. İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 14. maddesinde, bir işleme karşı dava açılabilmesi için bu işlemin aynı zamanda “kesin ve yürütülmesi gereken” bir işlem niteliğinde olması gerektiği düzenlenmiştir.
İdari işlemlerin temel özelliği, hukuki sonuç doğurmaya yönelik bir işlem olması ve bir durumu ortadan kaldırması, değiştirmesi ya da yeni bir hukuki durum yaratmasıdır. İdarenin kamu gücüne dayanarak tek yanlı olarak yaptığı işlemler icrailik niteliği taşıyorsa, iptal davasına konu edilebilir. Bir işlemin kesin ve yürütülebilir işlem olduğunun saptanması, idari yargıda dava açıldığında mahkeme tarafından ilk inceleme aşamasında yapılır. İlk incelemede idari işlemin, özellikle dava açan kişiler bakımından hukuki sonuç doğurmadığı anlaşılır ise; açılan dava reddolunur.
Danıştay bir iptal davası açılabilmesi için, ortada idarenin kamu gücüne dayanarak tek yanlı irade beyanıyla tesis ettiği, hukuk düzeninde değişiklik yapan başka bir deyişle ilgililerin hukukunu etkileyecek nitelikte kesin ve yürütülmesi zorunlu bir işlem bulunması gerektiğini bildirmiştir.
Danıştay başka bir kararında, bir idari işlemin, kesin ve yürütülebilir işlem sayılabilmesi için gerekli prosedürlerden geçtikten sonra, son aşamanın da tamamlanması ile bir başka makamın onayına ihtiyaç duymaksızın, hukuk düzeninde değişiklikler meydana getirilebilmesini, yani idare edilenlerin hukukunu etkileyebilmesi gerektiğini belirtmiştir.
Kişilerin hukukunu etkilemeden anlaşılması gereken; kişileri hak sahibi ya da borçlu yapma, farklı hukuki statüye sokma, bir haktan yararlanma biçimini belirleme, malvarlığında artma veya azalmaya yol açma, özgürlükleri kısıtlama, bir hakkın kullanmasını kısıtlama, erteleme, tehlikeye sokma gibi hususlardır.
Bu aşamada hangi idari işlemlerin iptal davasına konu olabileceğini, tersinden bir anlatımla sunmak, yani icrai olmayan idari işlemlerin hangileri olduğunu anlatmak, konuyu daha anlaşılır hale getirebilir.
Mesela, idarelerin yapılan başvuru üzerine, açıklayıcı, bilgilendirici, gösterici ve yönlendirici işlemleri, mevzuatın yorumlanması, kişilere hak ve yükümlülükleri hakkında bilgi verilmesi, bunların hatırlatılması veya herhangi bir hak ve yükümlülük tanımaksızın kişilere belli davranışları benimsemeleri konusunda tavsiyede bulunulması şeklindeki işlemleri iptal davasına konu olabilecek türde kesin ve yürütülebilir bir işlem değildir. Bunlar genellikle kişilerin yaptıkları müracaat üzerine verilen cevabi yazılardır. Tabii bu hususun, idarenin cevabın nasıl verdiğine göre değişebilen bir durum olduğunu unutmamak gerekir.
Danıştay, idarenin, iç düzen işleyişinde, üst mevzuatın yani kanunun, yönetmeliğin yürürlüğe konulan hükümlerini yineleyen veya üst mevzuatın nasıl anlaşılması gerektiği konusunda alt idari birimlere ya da idare edilenlere açıklamalar getiren tasarruflarının (genelge, tamim, yönerge, sirküler v.b. gibi), hukuk düzeninde herhangi bir değişiklik oluşturamayacaklarından, idare edilenler yönünden bağlayıcı ve dolayısıyla düzenleyici olmadıklarını ifade etmiştir.
Fakat bu iç işleyişi düzenleyen işlemlerde yeni bir kural koyma veya hukuk düzeninde belirli bir biçimde değişikliğe yol açma durumu varsa, bu tür işlemler de iptal davasına konu edilebilir.
Örneğin, İçişleri Bakanlığının il özel idarelerinin bütçelerinin nasıl hazırlanacağına yönelik olarak valiliklere gönderdiği genelge yürütülmesi zorunlu idari işlem olarak kabul edilmemiştir. Buna karşılık, Türkiye Barolar Birliği’nin “Bir Avukat Yanında, Avukatlık Ortaklığında veya Avukatlık Bürosunda Ücret Karşılığı Birlikte Çalışan Avukatlar Yönergesi”, yapılan düzenlemenin idarenin iç işleyişinden daha çok avukatların sözleşme ve çalışma koşullarını düzenlemesi ve bu anlamda da kişi hak ve hürriyetlerine ilişkin hükümler içermesi nedeniyle icrai kabul edilerek iptal edilmiştir.
Bir idari işlemin kesinliği, aynı zamanda, zımni red üzerine açılan davalarla ve idare tarafından verilen muğlak olarak verilen cevaplarla da ilgilidir. Zımni red süresi dolmadan açılan iptal davaları ilk incelemede reddolunur. Çünkü zımni red süresi (yeni yapılan değişiklikle 30 gün) dolmadan açılan davalarda, kesin bir işlemden bahsetmek mümkün değildir.
Muğlak (belirsiz) cevap verilen işlemlerde ise, İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 10. maddesi kapsamında 60 gün içerisinde dava açılması mümkündür.
Sonuç olarak idarenin, doğrudan hukuki sonuç doğurmayan işlemleri de mevcuttur. Bu işlemlere, doktrinde, etkisiz kararlar, idari karara benzeyen işlemler veya icra olmayan idari işlemler şeklinde çeşitli isimler verilmiştir. Genel olarak, hazırlayıcı işlemler, görüş belirten işlemler, bildirici işlemler, iç düzen işlemleri ve uygulamaya yönelik işlemler icrai olmayan işlemler olarak anlaşılmalıdır. Ancak bu genelleme yerine, her somut olayın özelliğine göre, bir idari işlemin dava konusu yapılıp yapılamayacağına karar vermek, bizce en doğru yaklaşım olacaktır.
İcrai olmayan işlemlere karşı açılan davalar ilk aşamada reddolunur. İcrai olmayan işlemlerle ilgili hukuka aykırılıklar, ancak, kesin ve yürütülebilir bir idari işlemin iptali istemi ile birlikte ileri sürülebilir.
Faydalı olması dileğiyle…
Av.Aslıhan Gürbüz Sevim - Av. Hasan Emre Çavuşoğlu
Yararlanılan Kaynaklar