Kamu idareleri tarafından yapılan idari işlemler hukuka uygun olarak kabul edilirler. Bu nedenle, bir idari işlem, iptal davası ile iptal edilinceye ya da yapılan bir başvuru üzerine veya idare tarafından geri alınıp kaldırılıncaya kadar hukuka aykırı sayılmaz. Hukuka aykırı bir işlemin ortadan kaldırılması ise yargı yolu ile gerçekleşmektedir.
Fakat, idari işlemler yapıldığı anda hukuka uygun kabul edildiklerinden, işlemlerin iptali istemiyle açılan davalar, idari işlemin yürütülmesini ya da etkisini ortadan kaldırmaz. Hal böyle olunca, kişilerin haklarının gereği gibi korunabilmesi ve hukuka olan güvenlerinin sarsılmaması için yürütmenin durdurulması kurumu getirilmiştir. Yürütmenin durdurulması; Danıştay’da veya idare ve vergi mahkemelerinde açılan iptal davalarında istenebilen ve esas karardan önce verilen tedbir niteliğinde bir karardır.
Yürütmenin durdurulması kararı, idari işlemin iptali istemiyle açılan davalarda istenebilir. Ayrı ve tek başına olarak yürütmenin durdurulması kararı verilmesi istenemez. Yürütmenin durdurulması istemi, iptal davası ile birlikte yapılır.
İdari işlemler, ilgilinin rızasına gerek duymaksızın hukuki durumları üzerinde bir takım değişiklikler yaratma özelliğine sahiptir. Hukukta icrailik ile ifade edilen bu husus, işlemin hukuki etkisini anlatır.
Yürütmenin durdurulmasına ilişkin düzenlemeler, Anayasanın 125. maddesinde ve İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 27.maddesinde yer almaktadır.
Söz konusu hükümlerde, yürütmenin durdurulması kararı verilebilmesi için iki şart öngörülmüştür. Yürütmenin durdurulması kararı verilebilmesi için söz konusu iki şartın birlikte gerçekleşmesi gerekmektedir.
Bu şartlardan birincisi idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması;
İkincisi ise idari işlemin yürütülmesi halinde telafisi güç ya da imkansız zararların doğacak olmasıdır.
2012 ve 2014 yıllarında yapılan değişiklikler ile İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 27.maddesine yeni değişiklikler eklenerek, yürütmenin durdurulması kararı verilmesinin, biraz daha zorlaştırıldığını görmekteyiz. Hatta bu değişikliklere karşı yapılan itirazların Anayasa Mahkemesi kararı gereğince reddedilmesi, hükmü daha da tartışmaya açık hale getirmiştir.
2012 yılında İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 27.maddesinde yapılan değişiklikte, “uygulanmakla etkisi tükenmeyecek idari işlemler” yönünden yürütmenin durdurulması kararı verilmeden önce idarenin savunmasının alınmasının öngörülmüştür. Diğer işlemler yönünden, mahkemelere idarenin savunması alındıktan sonra yeniden karar verilmek üzere savunma alınmaksızın da yürütmenin durdurulması kararı verme yetkisi verilmiştir. Söz konusu değişiklikle ilgili, Anayasaya aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesi’ne yapılan itiraz reddolunmuştur. (AYM, E. 2012/100, K. 2013/84, T. 4.7.2013)
2014 yılında yapılan değişiklikte ise, kamu görevlileri hakkında tesis edilen atama, naklen atama, görev ve unvan değişikliği, geçici veya sürekli görevlendirmelere ilişkin idari işlemlerin, uygulanmakla etkisi tükenecek olan idari işlemlerden sayılmayacağı belirtilmiştir. Bu düzenleme de Anayasaya aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesinin önüne götürülmüş, Anayasa Mahkemesi ise hükmün düzenleniş şeklini, Anayasaya aykırı bulmamıştır. (AYM, T. 25.11.2015, E. 2014/86, K. 2015/109)
Bu aşamada şu soru akla gelebilir; uygulanmakla etkisi tükenecek işlem ne demektir?
Danıştay’ın tanımlamasıyla, “uygulandıkları takdirde geri döndürülemez sonuçlara yol açan ya da yol açma olasılığı bulunan, bu özellikleri itibarıyla da haklarında acil olarak karar verilmesi gereken” işlemler uygulanmakla etkisi tükenecek idari işlemlerdir.
Diğer bir deyişle, uygulanmakla etkisi tükenecek işlemler, derhal yürütmenin durdurulması kararı verilmediği takdirde, işlemin bütün sonuçlarının ortaya çıkmış olacağı, davacının daha sonra verilecek bir yürütmenin durdurulması kararı ile hatta iptal kararı ile talep ettiği yargısal korunmaya kavuşamayacağı açık olan işlemlerdir.
Ancak yasa koyucu, sınırlı sayıda işlemle ilgili, uygulanmakla etkisi tükenecek işlemler olmadığını belirtmiştir. Bunlar, kamu görevlileri bakımından, atama, naklen atama, görev ve unvan değişikliği, geçici veya sürekli görevlendirmelere ilişkin idari işlemler, uygulanmakla etkisi tükenecek olan idari işlemlerden değildir. Dolayısıyla, bir işlemin etkisinin atamanın yapılmasından sonra da devamının mümkün olacağı düşüncesi düzenlemede etkili olmuştur.
Bu hükmün gerçek hayattaki yansımaları ise farklı olmaktadır; örneğin; sürekli olarak görev yeri değiştirme sindirme/bezdirme yöntemi olarak kullanılabilir, kullanılmıştır da. Geçici olarak başka bir yere görevlendirilen kamu görevlisinin, işleme karşı açtığı iptal davasında talep ettiği yürütmenin durdurulması için, dosyanın görüşülmesi, idarenin savunması için karar yazılması, idarenin savunma süresi içerisinde savunmasını mahkemeye sunması ve mahkemenin yürütmenin durdurulması kararı vermesi ihtimalinde süreler toplandığında, kamu görevlisi uzun zaman önce eski görev yerine dönmüş, belki de yeni bir idari işlemle başka bir birime ya da kuruma geçici olarak görevlendirilmiş olacaktır.
Aslında, gerçekleşen durum itibariyle, geçici süreli görevlendirme işlemi, uygulanmakla etkisi tükenecek bir işlemdir. Dolayısıyla yapılan değişiklik ile geçici görevlendirme işlemine muhatap olan bir kamu görevlisi bakımından mahkemeye erişim hakkı etkisiz hale getirilmiş olmaktadır.
Telafisi güç ya da imkansız zarar kavramındaki zarar, maddi ya da manevi olabilir. Danıştay kararına konu durumda, sosyal çalışmacı olarak görev yapan bir kamu görevlisi, girdiği sınav sonucunda başka bir kamu kurumunun sosyal çalışmacı kadrosuna yerleşmiştir. Kurumuna kadroya atanmasına muvafakat verilmesi için başvuru yaptığı halde, personel ihtiyacı gerekçesiyle başvurusu reddedilmiştir.
Red kararının iptali ve yürütmesinin durdurulması talebiyle açılan davada Danıştay, “Dava konusu işlem, davacının sınav sonucu atanmaya hak kazandığı görevinden ayrı kalması sonucunu doğurmakta, işlemin hukuka aykırı olduğu saptanmasına rağmen uygulamanın sürdürülmesi, davacı yönünden telafisi güç zarara neden olmaktadır. Zira davacı, işlemin kurulduğu tarih ile hukuka aykırı olduğunun tespit edildiği tarih arasında yıpranmakta, hukuka aykırı işlemden ötürü katlandığı durumun telafisi olanaksız bulunmaktadır” şeklinde hüküm kurarak, dava konusu işlemin ve idare mahkemesi kararının yürütülmesinin durdurulmasına karar vermiştir. (Danıştay 5.D., T. 06.10.2015, E. 2015/4229, K. YD., 21.11.2019)
Bir öğretmenin naklen atama işleminin iptaline dair davada; Bölge İdare Mahkemesi “… dava konusu işlemin hukuka aykırı olduğu saptanmasına rağmen uygulanması halinde davacı hakkında manevi yönden telafisi güç ve imkansız zararlara yol açacağı, davacının aile birliğinin bozulacağı tartışmasızdır” ifadelerine yer vermiştir. (İzmir Bölge İdare M., 1. İdari Davalar D., T. 08.08.2017, E. 2017/381)
Telafisi güç ya da imkansız zarar ifade edilmek istenen eski durumun tekrar geri getirilmesinin mümkün olmamasıdır. İptal kararından sonra idari işlem hiç tesis edilmemiş gibi tekrar eski duruma dönülme imkanı yoksa, telafisi güç ya da imkansız zarar oluşur.
Yargılama sonunda verilecek iptal kararının uygulanmasının mümkün görünmemesi; iptal kararının “etkisiz” kalması söz konusu olmalıdır.
Danıştayın başka bir kararında; “… dava konusu işlemin hukuka aykırı olduğu saptanmasına rağmen uygulamanın sürdürülmesi, tüm eylem ve işlemleri hukuka uygunluk karinesine dayanan hukuk devleti ilkesine aykırı bir durum yaratacak, davacı yönünden telafisi güç zarara neden olacaktır. Zira işlemin yürütülmesinin durdurulmasına karar verilmemesi halinde, hukuka aykırı bulunan işlemin etki alanına bağlı olarak ilgili açısından oluşacak zarar, işlemin uygulanmasına devam olunmasıyla artacak, yargılamanın sonunda verilecek iptal kararı ile önceki halin iadesi zorlaşacaktır.” şeklinde ifade ettiği gibi, işlemin uygulanmasıyla zararı artacak bir işlem bakımından da yürütmenin durdurulması kararı verilmelidir. (Danıştay 5.D., T. 10.08.2015, E. 2015/3782, K. YD.)
Sonuç olarak, hep bahsettiğimiz gibi, her somut durumun kendi koşulları altında incelenerek, hem hukuka aykırılık hem de telafisi güç veya imkansız zararlar doğurması şartları ele alınması ve dikkatle değerlendirilmesi gerekmektedir.
Uygulamada ise genellikle, aynı biçimde yazılmış, yalnızca ilgili Kanun hükümlerine yer veren kararlar karşımıza çıkmaktadır. Yürütmenin durdurulması hem anayasal hem de yasal dayanağı olan bir kurum olmasına rağmen, düzenleyen yasa kuralının gittikçe karmaşık hale gelmesi, kişilerin atama, naklen atama veya geçici görevlendirme işlemlerinde olduğu gbi haksız kararlar alınmasına neden olabilmekte, uygulayıcılar bakımından ise, belli işlemler dışında, (yıkım kararı gibi, sınırdaşı etme gibi) yürütmenin durdurulması kararının istisna haline geldiği görülmektedir.
Yeni adli yılda ilk yazının faydası olması dileğiyle…
Av.Aslıhan GÜRBÜZ SEVİM
Eylül 2022
Yararlanılan Kaynaklar